Deuda pública, ¿un mal necesario?
La deuda pública es un tema que a últimas fechas ha cobrado gran fuerza en los medios de información nacionales y extranjeros. Varios factores han influido para darle esta importancia y para crear una polémica mayor a la que tenía hace unos meses, entre ellos, las próximas elecciones presidenciales de 2012 en México y, en el ámbito internacional, la situación financiera de Grecia y otros países europeos.
En nuestro país se han politizado estos temas como "muestra" de "los malos e irregulares" gobiernos, como en el ya sonado caso Coahuila. Pero habría que analizar si dicha deuda es verdaderamente riesgosa para las finanzas públicas del país y por qué han ido in crescendo las cifras deudoras de las entidades federativas.
A nivel mundial se vive un ambiente de inquietud en los mercados financieros ante la posibilidad de que el pago de las obligaciones lleguen a eventos de impago (default) debido al colosal endeudamiento que adquirieron países de la Unión Europea y a los problemas que existen para llegar a un acuerdo sobre el rescate financiero de algunos países.
El endeudamiento es una herramienta utilizada por personas físicas, empresas privadas y por el sector público, con el fin de utilizar ingresos futuros en el presente a cambio de comprometerse a pagarlos con un cierto monto de interés adicional para el acreedor.
A pesar de que se originan de la misma lógica, existen diferencias entre la funcionalidad de estos endeudamientos. Los empresariales consisten en financiar inversiones que generen un flujo con para cubrir el pasivo y dejar aparte un sobrante, mientras que la deuda pública busca elevar el bienestar de la población de manera sostenible, al menos en teoría, y se justifica cuando el beneficio adquirido dura por más tiempo que el plazo en el que se acabará de pagar el pasivo. El no usar esta herramienta en las finanzas públicas implica posponer beneficios que sería posible obtener en un corto plazo, las inversiones se limitarían únicamente a los recursos disponibles, principalmente vía recaudación fiscal, propiciando un crecimiento económico mucho más lento.
Una relación para medir la cantidad de pasivos en proporción al contexto de la entidad endeudada es el porcentaje del PIB que ésta representa. Por ejemplo, en la dramática situación del país heleno, su deuda nacional representa el 189.1% de su PIB, la de Estados Unidos el 105% y la de Japón 233%.
La deuda de México se encuentra lejos de esos porcentajes con apenas un 43.6%. En este sentido, en las entidades federativas, la suma de todos sus pasivos llega a 2.3% del PIB nacional, aunque hay casos particulares como Nayarit y Quintana Roo, donde sus deudas representan poco más del 5% de su propio PIB.
Es por eso que el exsecretario de Hacienda y el gobernador del Banco de México se han empeñado en trasmitirnos la idea de que estos montos no son significativos ni mucho menos preocupantes, a pesar de que estados como Oaxaca y Coahuila han tenido crecimientos de 630% y 1578%, respectivamente, en sus obligaciones financieras a lo largo de los últimos 6 años.
Hay dos tendencias sobre la interpretación que se le puede dar al actual endeudamiento estatal. Por un lado, tenemos indicadores que apuntan hacia una deuda hasta cierto punto controlada y confiable para los acreedores, pues señalan una capacidad de pago sana, como el ya mencionado porcentaje respecto al PIB, aunque, por el otro, existe una visión preocupante que nos lleva a cuestionar la viabilidad de estos crecimientos deudores e inevitablemente nos conduce a pensar que este es el primer aviso de la necesidad de una reestructuración fiscal.
Para la primera tendencia encontramos las calificaciones crediticias. Actualmente hay una importante dependencia a las agencias calificadoras en cuanto a la evaluación de riesgo para el incumplimiento de pago. Según un reporte presentado en Agosto de este año por Fitch Ratings, las calificaciones de los estados oscilan desde BBB- para Nayarit, Michoacán, Guerrero, Durango y, por su puesto, Coahuila siendo éstas las entidades peor calificadas con la escala nacional (aunque su calificación sigue entrando en los grados de inversión, es decir arriba de los bonos basura) mientras que la mayor calificación AAA la tiene el Distrito Federal. Cabe resaltar que éste tiene también la mayor deuda con poco más de 52,000 millones de pesos, seguido por el Estado de México con 37,000 millones y una calificación de A-.
Actualmente, los inversionistas y los bancos confían en las emisiones bursátiles y otros mecanismos de financiamiento de nuestras entidades federativas debido a gran parte de sus pasivos están respaldados con participaciones federales, nueve entidades entre las que destacan Quintana Roo, Nuevo León, DF y Coahuila tienen más del 70% de sus participaciones comprometidas a sus obligaciones financieras, ¿Y esto en que les beneficia a los acreedores? Si por algún motivo político o económico los estados se negaran a pagar, automáticamente se les descontarían sus saldos deudores de dichos ingresos provenientes de la federación causando una muy baja posibilidad de incumplimiento, aunque es un arma de doble filo, pues a pesar de darle tranquilidad a los acreedores, las haciendas estales no lo están tanto.
Por otro lado, apoyando a la tendencia preocupada, tenemos razones para creer que el incremento de nuestros pasivos es tan sólo una muestra de problemas mayores, entre ellos el proceso legal para adquirir esas deudas, la poca transparencia en el gasto público, las reestructuraciones de deuda que muchos estados han ido adoptando por la falta de liquidez y la disminución y compromiso de los ingresos estatales provenientes de la federación.
El endeudamiento estatal está regulado por el artículo 117 de la Constitución Mexicana y establece que los estados no podrán adquirir ninguna obligación financiera que no sea para una inversión pública productiva y da poder a los congresos locales para legislar los conceptos y los montos de éstas.
El problema surge cuando notamos que, según un estudio del INDETEC, solamente 12 entidades especifican de manera clara los límites de su endeudamiento en sus leyes estatales. Sobre transparencia, sólo dos constituciones locales, las de Nuevo León y Quintana Roo, establecen explícitamente las normas que el ejecutivo debe seguir para la rendición de cuentas en materia de endeudamiento; de las demás, 19 no hacen ninguna referencia a este tema y las 10 sobrantes se remiten al artículo 117 de la Constitución.
A propósito de transparencia, otro dato desalentador es la mala calidad de compras que hacen los gobiernos estatales. El Instituto Mexicano para la Competitividad a través de su estudio Las mejores y las peores leyes en la promoción de competencia gubernamentales señala que las legislaciones que regulan las adquisiciones estatales de todas las entidades federativas están reprobadas con calificaciones menores a 6 mientras que las del gobierno federal obtuvieron un 7, en cuanto a su calidad, pues los precios de compra de un mismo bien entre un estado y otro llegan a varían en un 30%, dejando la posibilidad de que se ahorre cerca de un 20% en el gasto público de los gobiernos locales si éstas se regulan.
Ante la decadente situación y recaudación financiera en México, numerosos estados se han visto en la necesidad de buscar alternativas para sanear los vencimientos de sus deudas, pues la reducción en lo que va del año de 3.8% en la entrega de participaciones federales a los gobiernos subnacionales, en relación con lo que estaba programado, ha sido un factor determinante para que busquen soluciones a su falta de insolvencia, pues este 3.8% son 12,600 millones de pesos que no se han repartido entre las entidades.
Si recordamos las fuentes de ingresos de los estados veremos que cerca del 47% son con base en dichas participaciones. El Sistema Nacional de Coordinación fiscal entró en vigor en 1980 y consistió en eliminar gran parte de los tributos estatales y municipales a cambio de entregar "participaciones" de la recaudación federal a las entidades. Éstas están establecidas en el ramo 28 de la Ley de Coordinación Fiscal y se consolidan a partir de diversos fondos como el General de Participaciones que se constituye con el 20 por ciento de la Recaudación Federal Participable, el fondo de fomento municipal, de impuestos sobre ventas y servicios, sobre recaudación de hidrocarburos, de compensación, de fiscalización, entre otros.
¿Qué problema hay en este sistema? La notable dependencia que tienen los estados en las distribuciones federales hacia ellos los deja ante la vulnerabilidad de que si las recaudaciones de la hacienda pública federal bajan por movimientos del mercado (la recaudación federal depende cerca de un 35% de los ingresos petroleros) u otras razones, sus efectos se verán reflejados en los ingresos estatales, pero es aún más riesgoso cuando Quintana Roo, Nuevo León, Chihuahua, Sonora, Nayarit, DF, Michoacán, Veracruz y Coahuila tienen más del 70% de sus participaciones usadas como respaldo para sus deudas, pues como ya había comentado antes, esto, por un lado, es benefactor para los acreedores, pero para los estados sería desastroso que en algún momento puedan dejar de percibir este casi 50% de sus ingresos totales para pagar sus pasivos, dejándolos lejos de la posibilidad de cubrir su gasto corriente. Ésta es una de las razones por las que se necesita un cambio para fortalecer la débil recaudación estatal propia.
Una segunda fuente de ingresos para las entidades es el sistema de aportaciones reglamentado en el ramo 33 que igualmente está conformado por fondos, pero divididos en ocho sectores: educación, salud, infraestructura, fortalecimiento de municipios, aportaciones múltiples, tecnología, seguridad social y fortalecimiento de las entidades.
Lo característico de este sistema es que en el presupuesto de egresos de la federación se definen anualmente sus montos y cada uno de ellos sólo se puede destinar a los sectores ya establecidos. Este sistema se implementó en 1998 con el fin de que los gobiernos locales se hicieran cargo de estas necesidades sociales a través de dichos fondos, pero a pesar de la intención de los legisladores de descentralizar estas responsabilidades, sigue existiendo la falta de flexibilidad para que los distintos niveles de gobierno locales puedan modificar estos montos, a pesar de que ellos, por cuestiones geográficas, de tiempo y de interacción, tienen una mucho mejor visión de los problemas de estos sectores. Es decir, si tuvieran la posibilidad de asignar las cantidades para cada uno de estos rubros, sería una cobertura mucho más efectiva, atendiendo a las necesidades más inmediatas.
En la recaudación tributaria estatal se registra el mayor problema, pues es tan sólo el 6% de sus ingresos. Los impuestos que les corresponden son principalmente sobre nóminas, hospedaje, enajenación de vehículos y corresponden al 16% aproximadamente de los ingresos tributarios del país, los municipios 4% y el Gobierno Federal un 80% mientras que países desarrollados como Alemania tienen un distribución de 50% federal, 37% estatal y 13% sus gobiernos locales. Es por esto que nuestros estados siguen y seguirán teniendo una recaudación propia mediocre si no se toman medidas apropiadas.
Con un modelo fiscal centralizado y un endeudamiento peligroso, pero de alguna manera necesarios, los gobiernos de las entidades federativas se han visto obligados a reestructurar sus deudas. Quintana Roo contratará cerca de 12,500 millones de pesos, 10,000 serán con banca comercial y 2,500 por medio de bonos. Otros que han recurrido al mercado bursátil son: Oaxaca con 2,035 millones de pesos, siendo el 40% de su deuda; Chihuahua, Veracruz y el DF por 4,000 millones de pesos. Por su parte, Nuevo León ha anunciado adquirir 3 mil millones más y Coahuila contrató 33,867millones a un plazo de 20 años, con el fin de refinanciar su controversial pasivo.
Como última reflexión, considero dejar sobre la mesa que si bien el modelo fiscal centralizado es en cierta medida ineficiente, sería algo insensato darle más libertad tributaria a Gobiernos Estatales, debido a la poca transparencia con la manejan la hacienda. Datos publicados por el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) pondera con una calificación de 58 sobre 100 en la transparencia en el manejo de los presupuestos, incluso 18 estados están por debajo de esa calificación. Adicionalmente, 25 de las 32 entidades registraron en libros en el primer trimestre del año una deuda menor a la que realmente tenían, lo cual revela que mientras los gobiernos locales no den una credibilidad suficiente que demuestre su capacidad para administrar recursos de manera transparente, el proceso para arreglar nuestras deficiencias de distribución en los niveles de gobierno seguirá frenado.
La estructura de los ingresos y financiamiento público requieren de acciones conjuntas entre los legisladores, la hacienda pública federal, el gobierno federal y los estatales para evitar un problema de viabilidad en las finanzas públicas como ha sucedido en países de la Unión Europea.
Rodrigo Ignacio Pérez López
(Nacho)
*Artículo publicado en "El Financiero" el 18/11/2011
